循环经济，是指生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以“资源—产品—再生资源”和“生产—消费—再循环”的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益。

　　上世纪八十年代以来，我国经济快速增长，各项建设取得了巨大成就，同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。这与我国传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式密切相关。因此，必须改变这种经济增长方式，以最少的资源消耗、最少的废物排放和最小的环境代价换取最大的经济效益，实现经济、环境和社会的全面协调可持续发展。发展循环经济是转变经济增长方式的突破口，是贯彻科学发展观构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措。2005年，国务院发布了《关于加快发展循环经济的若干意见》，为循环经济的发展提供了明确的政策依据。近年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的部署，从多方面采取措施，促进循环经济发展。国务院有关部门与各省区市和重点企业签订了节约能源、保护环境的目标责任书，实施了重点节能和环保工程，国务院有关部门会同有关省市人民政府在重点行业、重点领域、产业园区和省市先后开展了两批循环经济试点，取得了一定的经验。为了进一步促进循环经济发展，十届全国人大环境与资源保护委员会起草了循环经济法（草案），于2007年8月26日提请十届全国人大常委会第二十九次会议审议，经过十一届全国人大常委会第三次会议第二次审议，十一届全国人大常委会第四次会议在2008年8月29日通过了循环经济促进法。该法共七章五十八条，将于2009年1月1日起开始实施。将发展循环经济纳入法制轨道，有利于促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。

　　全国人大环境与资源保护委员会向十届全国人大常委会第二十九次会议提交审议的法律草案将法的名称定为“循环经济法”。在草案审议过程中，常委会组成人员对本法的名称提出了一些意见。考虑到我国发展循环经济的实践经验还不足，各地区的实际情况有较大的差异，全面推进循环经济发展还需要在实践中进一步总结经验，本法目前规定的发展循环经济的方针、原则和基本管理制度等内容较多的属于引导、促进的规定。为体现循环经济立法的阶段性特征，使本法的名称与主要内容相衔接，十一届全国人大常委会第四次会议将本法的名称修改为“循环经济促进法”。

　　循环经济促进法规定，发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。循环经济促进法在具体内容中体现了这些方针，例如：（1）要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划应当包括发展循环经济的内容；要求县级以上人民政府建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。（2）规定国家机关及使用财政性资金的其他组织厉行节约、杜绝浪费，带头使用节能、节水、节地、节材和有利于保护环境的产品、设备和设施，节约使用办公用品等。（3）要求企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平，并对有关企业如何在设计、生产、进口、销售、废物回收等环节发展循环经济作了具体规定。（4）要求公民增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源；鼓励公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量；规定公民有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议，有权举报浪费资源、破坏环境的行为等。

　　发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国现在处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生的潜力很大，所以要特别重视促进资源的高效利用和节约使用。因此，循环经济促进法规定，发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。循环经济促进法在具体规定中体现了这一原则，如对耗能、耗水总量大的重点企业实行重点监督管理，以及专门设定一章对如何实施减量化作出具体规范等。

　　循环经济发展规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行安排和部署的指导性文件。循环经济促进法规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划；设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划。全国循环经济发展规划报国务院批准后公布施行；设区的市级以上地方的循环经济发展规划报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划的内容主要包括：规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施以及资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。

　　当前一些地方将经济增长建立在过度资源消耗和污染环境的基础上，违背了可持续发展的要求。针对这种情况，在水污染防治法、大气污染防治法、土地管理法、水法等法律相关规定的基础上，循环经济促进法规定，县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展；新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。

　　循环经济评价指标体系是评价区域循环经济发展状况的基础，也是对区域社会、经济、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准。国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》规定，国家发改委要会同国家统计局、国家环保总局等有关部门加快研究建立循环经济评价指标体系。2007年6月，国家发改委、国家统计局、国家环保总局联合发布了《关于印发循环经济评价指标体系的通知》，确定了对发展循环经济起关键作用的资源产出、资源消耗、资源综合利用、废物排放等方面的指标。为进一步强化政府发展循环经济的责任，循环经济促进法规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。上级人民政府根据规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

　　在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。生产者责任延伸制度就是将生产者单纯的产品质量责任依法延伸到产品废弃后的回收、利用、处置环节，相应对其产品设计和原材料选用等提出更高的要求。生产者责任延伸限于在技术上和经济上可行的范围内。对此，循环经济促进法作了原则规定，即：（1）生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。（2）对上述规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。（3）对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。（4）强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。

　　我国目前正处在工业化加速发展的时期，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高、资源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现，循环经济促进法规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。重点能源消费单位的节能监督管理，依照我国节约能源法的规定执行。重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。

　　按照节约能源法的规定，年综合能源消费总量一万吨标准煤以上的用能单位；以及国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量五千吨以上不满一万吨标准煤的用能单位为重点用能单位。重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告，包括能源消费情况、能源利用效率、节能目标完成情况和节能效益分析、节能措施等内容。管理节能工作的部门应当对重点用能单位报送的能源利用状况报告进行审查。重点用能单位节能管理办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。

　　建立健全能源统计制度和循环经济标准体系是减量化、再利用和资源化相关法律规定实施的前提和基础。循环经济促进法规定，国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布。国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准。

　　循环经济促进法所称的减量化,是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。按照循环经济促进法的规定，减量化的主要内容包括：

　　禁止生产、进口、销售列入由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门定期发布的淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录中的设备、材料和产品，禁止使用列入该淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。违反循环经济促进法上述规定的，应当承担相应的法律责任：（1）对生产、销售列入淘汰名录的产品、设备的，依照产品质量法的规定处罚。（2）使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料的，由县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门责令停止使用，没收违法使用的设备、材料，并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。（3）进口列入淘汰名录的设备、材料或者产品的，由海关责令退运，可以处10万元以上100万元以下的罚款。进口者不明的，由承运人承担退运责任，或者承担有关处置费用。

　　从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当符合有关国家标准的强制性要求，并按照减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案。设计产品包装物应当符合产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。

　　对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品，不得设计使用由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门制定的禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录中的有毒有害物质。违反上述规定的，由县级以上地方人民政府产品质量监督部门责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上地方人民政府产品质量监督部门向本级工商行政管理部门通报有关情况，由工商行政管理部门依法吊销营业执照。

　　国家鼓励和支持企业使用高效节油产品。内燃机和机动车制造企业应当按照国家规定的内燃机和机动车燃油经济性标准，采用节油技术，减少石油产品消耗量。

　　电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材等企业，应当在国家规定的范围和期限内，以洁净煤、Bsport体育下载石油焦、天然气等清洁能源替代燃料油，停止使用不符合国家规定的燃油发电机组和燃油锅炉。违反循环经济促进法上述规定的，由县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门责令限期改正；逾期不改正的，责令拆除该燃油发电机组或者燃油锅炉，并处5万元以上50万元以下的罚款。

　　开采矿产资源，应当统筹规划，制定合理的开发利用方案，采用合理的开采顺序、方法和选矿工艺。采矿许可证颁发机关应当对申请人提交的开发利用方案中的开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标依法进行审查；经审查不合格的，不予颁发采矿许可证。采矿许可证颁发机关应当依法加强对开采矿产资源的监督管理。违反循环经济促进法的规定，矿山企业未达到经依法审查确定的开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标的，由县级以上人民政府地质矿产主管部门责令限期改正，处5万元以上50万元以下的罚款；逾期不改正的，由采矿许可证颁发机关依法吊销采矿许可证。

　　建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准，采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料，鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。

　　禁止损毁耕地烧砖。禁止在国务院或者省、Bsport体育下载自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内生产、销售或者使用粘土砖。违反循环经济促进法上述规定的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。

　　此外，循环经济促进法还对工业节水、农业节水和节肥节药、国家机关节能与节水、服务性企业的节能及节水、限制一次性消费品的生产和销售作出了鼓励、引导的规定。

　　循环经济促进法所称的再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。按照循环经济促进法的规定，再利用和资源化的主要内容包括：

　　包括：（1）县级以上人民政府应当统筹规划区域经济布局，合理调整产业结构，促进企业在资源综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。（2）各类产业园区应当组织区内的企业进行资源综合利用，促进循环经济发展。（3）国家鼓励各类产业园区的企业进行废物交换利用、能量梯级利用、土地集约利用和水的分类、循环使用，共同使用基础设施和其他有关设施。

　　企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备，对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用。建设利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。电网企业应当按照国家规定,与综合利用资源发电的企业签订并网协议，提供上网服务，并全额收购并网发电项目的上网电量。违反循环经济促进法上述规定，电网企业拒不收购企业综合利用资源生产的电力，造成企业经济损失的，应当赔偿损失，并由国家电力监管机构责令限期改正。

　　包括：（1）国家支持生产经营者建立产业废物交换信息系统，促进企业交流产业废物信息。企业对生产过程中产生的废物不具备综合利用条件的，应当提供给具备条件的生产经营者进行综合利用。（2）国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当按照城乡规划，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。（3）县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。（4）县级以上人民政府应当支持企业建设污泥资源化利用和处置设施，提高污泥综合利用水平，防止产生再次污染。

　　对废电器电子产品、报废机动车船、废轮胎、废铅酸电池等特定产品进行拆解或者再利用，应当符合有关法律、行政法规的规定。回收的电器电子产品，经过修复后销售的，应当符合再利用产品标准，并在显著位置标识为再利用产品。回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业。销售的再制造产品和翻新产品的质量应当符合国家规定的标准，并在显著位置标识为再制造产品或者翻新产品。违反上述规定，销售没有再利用产品标识的再利用电器电子产品，或者销售没有再制造或者翻新产品标识的再制造或者翻新产品的，由地方人民政府工商行政管理部门责令限期改正，可以处以5千元以上5万元以下的罚款；逾期不改正的，依法吊销营业执照；造成经济损失的，应当赔偿损失。

　　此外，循环经济促进法还对工业废物的综合利用、企业用水的循环利用和再生利用、建筑废物的综合利用、农业和林业废物的综合利用提出了原则要求。

　　促进循环经济发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各方面的积极性，引导和支持全社会发展循环经济。对此，循环经济促进法专门设立了“激励措施”一章，作出了规定。

　　有关财政措施包括：（1）国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。具体办法由国务院财政部门会同国务院循环经济发展综合管理等有关主管部门制定。（2）国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当安排财政性资金支持循环经济重大科技攻关项目的自主创新研究、应用示范和产业化发展列入国家或者省级科技发展规划和高技术产业发展规划。利用财政性资金引进循环经济重大技术、装备的，有关主管部门应当根据实际需要建立协调机制，对重大技术、装备的引进和消化、吸收、创新实行统筹协调，并给予资金支持。

　　即：对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，限制耗能高、污染重的产品的出口。企业采用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备和产品的，按照国家有关规定享受税收优惠。

　　金融措施包括：（1）县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门在制定和实施投资计划时，应当将节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目列为重点投资领域。（2）对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。（3）对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企业，金融机构不得提供任何形式的授信支持。

　　价格措施包括：（1）实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。（2）国务院和省、自治区、直辖市人民政府的价格主管部门按照国家产业政策，对资源高消耗行业中的限制类项目，实行限制性的价格政策。（3）对利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目，价格主管部门按照有利于资源综合利用的原则确定其上网电价。此外，还规定省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济社会发展状况，实行垃圾排放收费制度。

　　即：国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。

　　循环经济法草案中规定，国家对城市居民生活所用的电、气、自来水等资源性产品实行累进加价收费制度。在草案审议过程中，对这一规定一直有不同的意见。法律委员会、法制工作委员会认真研究了各方面的意见，会同环境与资源保护委员会召开专题座谈会，听取国务院有关部门的意见，还到一些地方调研，并委托上海、天津和8个省会城市人大常委会有关部门对本市情况进行调研。对居民生活所用电、气、自来水等资源性产品实行累进加价收费制度，涉及问题比较复杂。对城市居民生活用水，1998年国家计委和建设部曾发文要求地方根据条件实行阶梯式水价（累进加价的一种形式），2002年国家计委等五部门发文要求全国各城市争取在2005年底之前实行这一制度。据国家发改委统计，目前全国661个设市的城市中，只有近80个城市在部分居民中实行了阶梯水价。主要问题是：难以根据每户家庭的不同情况合理确定其基本生活用水基数；为实行累进加价收费，要对城市所有家庭实行“一户一表”的改造，还需投入相当大的资金和较长的时间。现在，一些城市已通过提高居民用水价格和收取污水处理费，起到了引导居民节约用水的作用。对城市居民生活用电，目前只有浙江等三省实行阶梯电价，遇到了实行阶梯水价同样的问题。对居民生活用气，目前各地都未实行累进加价，主要是因为生活用气消费弹性很小，实行累进加价作用不大。从调研的情况看，多数意见认为，对居民生活用水、电、气实行累进加价制度，还需要在实践中不断总结经验，进一步研究论证，目前不宜在法律中规定。立法机关经研究认为，现在在法律中规定实行这一具体价格措施的条件还不成熟。因此，在循环经济促进法中没有对城市居民生活用水、电、气实行累进加价这一具体价格措施作规定。同时考虑到运用价格机制引导企业、机关等单位和居民节约使用水、电、气等资源性产品是必要的，具体措施可由国务院有关部门和地方人民政府作出相应规定。循环经济促进法为此在“激励措施”一章中增加规定：“国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。”这样规定更有利于国务院和地方人民政府从实际出发探索和实行各种有利于资源节约和合理利用的具体价格政策。

　　法律的实施一般都需要一些配套的具体规定，发展循环经济涵盖了全部生产、流通和消费过程中的减量化、再利用、资源化活动，涉及各行各业和众多领域，因此，循环经济促进法的实施更需要相关配套法规的支持。循环经济促进法规定中需要国务院及其有关部门制定配套规定的主要有：（1）需要国务院制定有关废电器电子产品拆解、再利用的行政法规。（2）需要国务院有关部门制定的包括：强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，重点用水单位的监督管理办法，全国循环经济发展规划，禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录，限制生产和销售的一次性消费品名录及限制性的税收和出口措施，发展循环经济的有关专项资金的使用办法，对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠和运用税收等措施鼓励进口节能产品、限制出口耗能高产品的具体办法等。以上配套规定有的已经出台并正在实施，有些正在研究制定。全国人律委员会、全国人大环境与资源保护委员会已经就循环经济促进法规定需由国务院或国务院有关部门制定的配套规定与国务院法制办、国家发改委等部门进行了沟通协调，对其中尚未制定的，建议国务院或国务院有关部门抓紧研究制定，及时出台，以保证本法的有效实施。